Jansem Crossby Manalu’s pages
Just another WordPress.com weblog

ANALISIS TERHADAP MEKANISME PELAKSANAAN KEKUASAAN PRESIDEN RI DALAM HUKUM POSITIF INDONESIA

Kekuasaan Presiden RI adalah didasarkan pada cita negara integralistik sudah tidak lagi relevan dengan kebutuhan demokratisasi di masa mendatang. Konsep kekuasaan presiden yang sangat besar, abstrak dan sentralistis sudah selayaknya disesuaikan dengan perkembangan konsep demokrasi di negara-negara modern yang menuntut diselenggarakannya kekuasaan secara rasional, terbatas dan dapat dipertanggungjawabkan. UUD 1945 sebagai pedoman dalam penyelenggaraan kekuasaan negara, awal telah menegaskan bahwa konsep bernegara Republik Indonesia adalah konsep negara modern yang menganut sistem pemerintahan presidensial. Kekuasaan presiden dalam sistem pemerintahan ini hanya merupakan salah satu dari kekuasan alat kelengkapan negara yang berdiri sejajar dengan yang lainnya dan bertanggung jawab kepada MPR. Kekuasaan-kekuasan presiden yang dimaksud adalah kekuasaan sebagai kepala negara, kekuasaan sebagai kepala pemerintahan dan kekuasaan legislatif. Kekuasaan ini dibatasi oleh konstitusi dan peraturan perundang-undangan yang berlaku dan dalam penyelenggaraannya mendapatkan pengawasan dari DPR.

Dalam hal ini kajian akan dikhususkan pada analisis terhadap mekanisme pelaksanaan kekuasaan-kekuasaan tersebut, terutama kekuasaan yang pada pelaksanaannya bersifat mandiri dan mutlak dalam arti tidak tersentuh kontrol dari lembaga-lembaga yang memiliki kompetensi dan kapabilitas untuk menilai pelaksanaan kekuasaan tersebut. Mekanisme pelaksanaan kekuasaan presiden yang dikaji didasarkan pada ketentuan-ketentuan formil yang tercantum dalam UUD 1945 serta peraturan perundang-undangan yang berlaku di Indonesia. Dari hasil kajian yang dilakukan, akan disusun rekomendasi untuk perubahan mekanisme pelaksanaan kekuasaan Presiden RI di masa mendatang yang sesuai dengan kebutuhan demokratisasi di Indonesia.

Dari hasil penelitian yang telah dilakukan, ditemukan 24 bentuk kekuasaan Presiden RI yang dinyatakan secara eksplisit dalam UUD 1945 dan peraturan perundang-undangan Indonesia. Tujuh belas bentuk kekuasaan tersebut merupakan kekuasaan yang langsung diberikan oleh UUD 1945 dan sisanya adalah kekuasaan yang diberikan oleh undang-undang. Dari tujuh belas bentuk kekuasaan di dalam UUD 1945, ada sepuluh bentuk kekuasaan yang tidak ditindaklanjuti dengan undang-undang dan empat diantaranya sama sekali tidak diatur oleh peraturan perundang-undangan. Dari tujuh undang-undang yang mengatur lebih lanjut ketentuan UUD 1945, tiga diantaranya merupakan undang-undang yang dihasilkan pada masa sebelum orde baru, dua bentuk kekuasaan diatur oleh undang-undang perubahan, dan dua bentuk kekuasaan sisanya diatur oleh satu undang-undang. Sedangkan tujuh bentuk kekuasaan yang diberikan oleh undang-undang merupakan undang-undang yang dihasilkan di masa orde baru.

Bentuk-bentuk kekuasaan presiden RI tersebut dapat dikelompokkan ke dalam kategori-kategori umum kekuasaan presiden, yaitu tiga bentuk kekuasaan sebagai kepala pemerintahan, empat bentuk kekuasaan sebagai legislatif dan sisanya kekuasaan sebagai kepala negara.

Dalam kajian ini, pengelompokkan dengan kategori umum tersebut tidak dapat dipergunakan, karena masing-masing bentuk kekuasaan tersebut memiliki mekanisme pelaksanaan yang berbeda-beda yang tidak didasarkan pada kategori-kategori umum tersebut. Fokus kajian ini adalah menganalisis mekanisme pelaksanaan kekuasaan presiden yang dianggap sudah tidak relevan lagi dengan kebutuhan di masa mendatang. Oleh karena itu, untuk lebih mempermudah dan mempertajam analisis, bentuk-bentuk kekuasaan tersebut dikelompokkan ke dalam kategori-kategori yang dibedakan berdasarkan jenis-jenis mekanisme pelaksanaannya.

Kategori-kategori yang akan dipergunakan adalah:

  1. Kekuasaan yang tidak diatur sama sekali mekanisme pelaksanaannya atau yang mekanisme pelaksaanannya memberikan kekuasaan yang sangat besar kepada presiden, dalam kajian ini dikategorikan sebagai kekuasaan presiden yang mandiri.
  2. Kekuasaan yang dapat dilaksanakan dengan persetujuan DPR, dalam kajian ini kategorikan sebagai kekuasaan presiden dengan persetujuan DPR.
  3. Kekuasaan yang dilaksanakan dengan usul atau nasehat dari lembaga-lembaga negara lain, dalam kajian ini dikategorikan sebagai kekuasaan presiden dengan konsultasi.

Dengan menggunakan kategori-kategori di atas, ditemukan 35 bentuk kekuasaan presiden, yang terdiri dari; sembilan bentuk kekuasaan presiden yang mandiri, lima bentuk kekuasaan presiden yang dengan persetujuan DPR, dan dua puluh satu bentuk kekuasaan presiden yang dilakukan melalui mekanisme konsultasi. Masing-masing bentuk kekuasaan dalam setiap kelompoknya tidak berarti memiliki kesamaan mekanisme sehingga untuk menganalisisnya diperlukan penguraian tiap-tiap mekanisme pelaksanaan kekuasaan.

Dalam mengajukan rekomendasi mekanisme pelaksanaan kekuasaan presiden di masa mendatang, kajian ini akan menggunakan konsep-konsep yang telah dipersiapkan dalam Bab I pada bagian Kerangka Analisis, dengan menyesuaikannya pada masing-masing jenis-jenis mekanisme pelaksanaan. Rekomendasi diarahkan pada kebutuhan penciptaan mekanisme check and balance dalam pelaksanaan penyelenggaraan kekuasaan presiden.

A. Kekuasaan Presiden Yang Mandiri

Sebagaimana telah dikemukakan di atas, yang dimaksud dengan kekuasaan yang mandiri ini adalah kekuasaan presiden yang tidak diatur mekanisme pelaksanaannya secara jelas, tertutup atau yang memberikan kekuasaan yang sangat besar kepada presiden. Analisis terhadap masing-masing kekuasaan tersebut akan diuraikan di bawah ini.

1. Presiden sebagai penguasa tertinggi atas AD, AL, AU dan Kepolisian Negara RI.

Kekuasaan ini adalah konsekuensi dari kedudukan Presiden RI sebagai kepala negara. Dasar hukum kekuasaan ini adalah Pasal 10 UUD 1945 dan Pasal 35 ayat (2) sampai (5) UU No. 20/1982 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Pertahanan Keamanan Negara RI. Kekuasaan ini memiliki kekuasaan turunan yaitu kewenangan untuk menetapkan kebijaksanaan keamanan negara. Presiden dalam melaksanakan kewenangan ini dibantu oleh Dewan Pertahanan dan Keamanan Nasional yang diketuai oleh Presiden RI dan anggota-anggotanya terdiri dari Wakil Presiden RI dan menteri-menteri kabinet yang berkaitan. Fungsi dari Dewan Hankamnas ini adalah menyelenggarakan penelaahan Ketahanan Nasional aspek Ketahanan Nasional.

Di masa orde baru, kewenangan ini menjadi sangat penting. Hal ini disebabkan ideologi pembangunanisme yang diusung oleh orde baru, yang berorientasi pada pertumbuhan ekonomi yang cepat, dianggap memerlukan syarat stabilitas politik dan keamanan yang mutlak. Pelaksanaan kekuasaan yang terpusat dan tertutup ini dalam perkembangannya kemudian mengalami banyak permasalahan. Kebijakan keamanan menjadi pendekatan utama dalam menyelesaikan persoalan-persoalan yang timbul di dalam masyarakat, baik politik, ekonomi maupun sosial. Penyelesaian masalah dengan pendekatan ini terkadang lebih sering menimbulkan masalah baru atau hanya menyembunyikan daripada menyelesaikan suatu masalah. Yang paling memprihatinkan dari pendekatan ini adalah terjadinya sejumlah pelanggaran terhadap hak asasi manusia yang menimbulkan banyak kecaman keras baik dari dalam negeri maupun luar negeri. Beberapa kasus yang dulu tidak nyata, semakin terlihat setelah turunnya Soeharto dari jabatan presiden, di antaranya adalah kasus DOM di Aceh, Operasi Militer di Timor-timur, kasus Tanjung Priok, kasus Lampung, kasus Marsinah, kasus Penculikan Aktivis, dan lain sebagainya.

Untuk menghindari terjadinya penyimpangan kekuasaan (abuse of power) dari kedudukan sebagai penguasa tertinggi militer ini, dibutuhkan mekanisme yang lebih jelas dalam penetapan kebijakan pertahanan dan keamanan. Di beberapa negara modern, misalnya Inggris, kontrol terhadap penetapan kebijakan pertahan dan keamanan dilakukan melalui mekanisme persetujuan anggaran biaya pemerintahan oleh parlemen. Mekanisme ini di Indonesia sebenarnya juga telah dimungkinkan melalui mekanisme persetujuan mutlak UU APBN dan mekanisme pengawasan kegiatan sehari-hari pemerintah oleh DPR, namun dalam kenyataannya mekanisme ini tidak dapat berjalan dengan baik. Oleh karena itu dibutuhkan penegasan dalam bentuk UU untuk mengatur mekanisme kekuasaan ini secara jelas dan operasional.

2. Kekuasaan menyatakan keadaan bahaya.

Kekuasaan ini oleh Ismail Suny digolongkan ke dalam kekuasaan darurat yang dimiliki oleh Presiden dalam rangka mengatasi keadaan darurat di seluruh atau sebagian wilayah Indonesia. Dasar hukum kekuasaan ini adalah Pasal 12 UUD 1945, Pasal 1 UU No. 23/Prp/1959 tentang Keadaan Bahaya dan Pasal 40 ayat (1) dan (2) UU No. 20/1982 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Pertahanan Keamanan Negara RI. Undang-undang tersebut tidak menjelaskan lebih lanjut mengenai mekanisme pelaksanaan kekuasaan ini, sehingga dapat ditarik kesimpulan bahwa kekuasaan ini dapat saja dilakukan oleh presiden tanpa menyertakan pihak lain di luar lembaga kepresidenan.

Implikasi negatif yang sama dengan kekuasaan pertama di atas dapat terjadi pada pelaksanaan kekuasaan ini. UU No. 23/Prp/1959 dibentuk oleh rejim demokrasi terpimpin untuk menanggulangi pemberontakan-pemberontakan sporadis yang muncul pada masa itu. Karakteristik rejim demokrasi terpimpin, sebagaimana dinyatakan oleh banyak pakar, mengandung sistem otoritarian yang kental. Kekuasaan di masa itu terpusat pada diri Presiden Soekarno, sehingga mekanisme pelaksanaan undang-undang inipun terpusat pada presiden.

Kebutuhan untuk menghindarkan kesewenang-wenangan pelaksanaan kekuasaan ini sudah sangat mendesak. Secara teknis, undang-undang keadaan bahaya telah mengatur pelaksanaan kekuasaan ini dengan cukup jelas. Sayangnya, pelimpahan kekuasaan yang terlampau besar pada presiden menyebabkan kekuasaan ini menjadi rentan terhadap penyimpangan kekuasaan.

Untuk itu di masa mendatang, penetapan seluruh atau sebagian wilayah Indonesia dalam keadaan bahaya tidak dapat lagi diserahkan secara mutlak kepada presiden tanpa dapat diganggu gugat oleh lembaga negara lain. Penetapan keadaan bahaya harus dilakukan dengan persetujuan DPR. Penyimpangan dapat terjadi apabila hal tersebut tidak mungkin dilakukan karena persetujuan DPR dapat memakan waktu yang lama sedangkan keadaan sudah sangat mendesak. Dalam kasus semacam ini, penetapan keadaaan bahaya tersebut dapat dilakukan oleh presiden secara langsung. Penetapan secara langsung ini kemudian harus diajukan secepatnya ke DPR untuk dimintakan persetujuan dan apabila DPR memutuskan untuk tidak memberikan persetujuan terhadap penetapan tersebut maka secara otomatis pelaksanaan penetapan keadaan bahaya ini tidak dapat dilanjutkan.

3. Kekuasaan mengangkat duta dan konsul serta menerima duta negara lain.

Kekuasaan ini merupakan salah satu wujud kekuasaan presiden sebagai kepala negara. Dasar hukum kekuasaan ini adalah Pasal 13 UUD 1945 dan Keppres No. 51/1976 tentang Pokok-pokok Organisasi Perwakilan RI di Luar Negeri. Duta dan Konsul merupakan pejabat-pejabat negara yang mewakili negara dan kepala negara di suatu negara tertentu, mereka bertanggung jawab kepada Presiden RI melalui Menteri Luar Negeri.

Di masa orde baru, pengisian jabatan ini dilakukan secara mandiri dan tertutup oleh presiden. Padahal, kedudukan yang sangat penting tersebut memerlukan seleksi yang ketat dan terbuka dengan didasarkan pada kriteria standar yang diatur dengan jelas oleh peraturan perundang-undangan. Pengangkatan yang mandiri tersebut dalam pelaksanaannya selama masa orde baru, diduga oleh banyak pihak sarat dengan kepentingan politik dari eksekutif. Jabatan Duta Besar dan Konsul terkadang diidentikkan dengan “penyingkiran” seorang tokoh politik dalam pentas politik nasional, karena beberapa kali terjadi tokoh-tokoh politik yang “vokal” dikirim ke luar negeri untuk dijadikan Duta Besar.

Dengan mengesampingkan dugaan di atas, kajian ini mengusulkan suatu mekanisme pembukaan kantor diplomatik dan konsuler dan pengangkatan Duta Besar dan Konsul yang transparan serta dapat dipertanggungjawabkan di masa mendatang. Mekanisme yang dianggap paling baik adalah dengan mengadakan hearing terlebih dulu di DPR sebelum dilakukan penetapan pembukaan dan penutupan kantor diplomatik dan konsuler di suatu negara. Hal yang sama dilakukan juga terhadap pengangkatan pejabat-pejabat yang akan mengisi jabatan tersebut. Dengan pemberlakuan mekanisme ini, diharapkan penyimpangan terhadap kekuasaan ini dapat dihindarkan.

4. Kekuasaan pemerintahan menurut UUD

Dasar hukum kekuasaan ini adalah Pasal 4 ayat (1) UUD 1945. Batasan wewenang dan tanggung jawab kekuasaan ini tidak diatur lebih lanjut dalam UUD dan peraturan perundang-undangan. Penjelasan Pasal 4 ayat (1) hanya menyatakan bahwa yang dimaksud dengan kekuasaan pemerintahan ini adalah kekuasaan eksekutif. Interpretasi atas pasal ini kemudian menjadi perdebatan panjang para ahli hukum tata negara, sebagaimana telah diuraikan secara ringkas pada bab sebelum ini.

Sebagian pakar berpendapat bahwa kekuasaan ini tidak sekedar kekuasaan eksekutif, melainkan mencakup ruang lingkup yang lebih luas dari pada itu, sehingga batasan yang jelas untuk mengatur tugas, wewenang dan tanggung jawab kekuasaan ini tidak perlu dilakukan. Kewenangan membentuk Keppres yang mandiri adalah salah satu turunan dari kekuasaan pemerintahan ini yang juga tidak diatur dengan jelas dalam suatu perundang-undangan, kecuali disebutkan dalam Tap MPRS No. XX/MPRS/1966.

Sementara, beberapa pakar yang tidak setuju dengan pendapat di atas menganggap bahwa kekuasaan ini adalah semata-mata kekuasaan eksekutif yang dilakukan berdasarkan sistem pembagian kekuasaan sebagaimana doktrin Montesquieu. Konsekuensi turunan dari pendapat ini adalah bahwa kekuasaan memiliki ruang lingkup yang terbatas dan memiliki tugas, wewenang serta tanggung jawab yang jelas, sehingga DPR sebagai pengawas pelaksanaan pemerintahan sehari-hari juga memiliki pegangan yang jelas dalam menjalankan tugasnya tersebut. Dengan begitu, presiden dan juga DPR tidak dapat berbuat sewenang-wenang dalam menjalankan tugasnya.

Posisi kajian ini adalah sependapat dengan pendapat yang kedua. Untuk itu kajian ini mengusulkan dibentuknya suatu pengaturan yang rasional dan jelas serta dapat dipertanggungjawabkan atas kekuasaan pemerintahan ini. Pengaturan kekuasaan pemerintahan yang definitif dalam suatu negara umumnya diletakkan dalam sebuah konstitusi. Begitu pula sebaiknya hal itu dilakukan di dalam konstitusi Negara RI. Perubahan konstitusi, sekurang-kurangnya dengan melakukan amandemen terhadap UUD 1945, harus dilakukan agar pengaturan kekuasaan pemerintahan yang lebih jelas dapat termasuk di dalamnya. Selain itu, tetap diperlukan pengaturan lebih lanjut terhadap kekuasaan pemerintahan ini dengan sebuah undang-undang. Undang-undang ini berisi pengaturan yang sifatnya lebih operasional dari kekuasaan pemerintahan yang ada dalam konstitusi.

5. Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan menteri-menteri.

Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan menteri-menteri didasarkan pada Pasal 17 ayat (2) UUD 1945. Sama dengan yang terjadi pada kekuasaan pemerintahan, kekuasaan ini tidak diatur lebih lanjut dengan suatu peraturan perundang-undangan. Pelaksanaan kekuasaan tersebut dalam praktek kenegaraan selama ini diserahkan secara mutlak kepada presiden. Pengangkatan menteri-menteri dilakukan oleh presiden sejak ia mendapatkan mandat dari MPR dalam Sidang Umum MPR sampai dengan masa jabatannya selesai. Pemberhentian menteri-menteri oleh presiden dapat dilakukan di tengah-tengah masa jabatannya tersebut. Seluruh tindakan tersebut dalam prakteknya dapat dilakukan secara tertutup tanpa perlu meminta nasehat, mendapatkan usulan dan pertanggungjawaban dari lembaga negara yang lain, dengan alasan bahwa kekuasaan ini adalah hak prerogatif presiden.

Argumen hak prerogatif presiden tidak cukup kuat untuk membenarkan praktek yang terjadi selama ini. Alasan bahwa Indonesia menganut sistem presidensial, yang secara otomatis memberikan kekuasaan mutlak untuk mengangkat menteri-menteri karena mereka adalah pembantu presiden, telah terbantahkan. Amerika Serikat dan Filipina yang menganut sistem presidensial, pembentukan departemen-departemen dan pengangkatan menteri-menteri harus mendapatkan persetujuan majelis atau salah satu organnya (di Amerika Serikat adalah Senat, di Filipina adalah Komisi Pengangkatan), sehingga pembentukan departemen-departemen pemerintahan dan pemilihan menteri-menteri oleh presiden harus dapat dipertanggungjawabkan di hadapan majelis.

Pelaksanaan kekuasaan yang mutlak dalam bidang apapun sangat rentan terhadap penyimpangan kekuasaan. Untuk mengantisipasi terjadinya hal tersebut, maka di masa mendatang pembentukan departemen-departemen pemerintahan dan pengangkatan serta pemberhentian menteri-menteri yang mengepalai departemen tersebut, sudah selayaknya dilakukan secara terbuka dan dapat dipertanggungjawabkan. Mekanisme yang dianggap paling tepat untuk dijalankan dalam hal ini adalah mekanisme hearing di DPR yang mengharuskan Presiden RI melakukan dengar pendapat lebih dulu untuk mendapatkan nasehat dan penilaian atas pelaksanaan kekuasaan ini, sebelum mengambil keputusan akhir.

6. Kekuasaan mengesahkan atau tidak mengesahkan RUU inisiatif DPR

Kekuasaan ini didasarkan pada Pasal 21 ayat (2) UUD 1945 dan diatur lebih lanjut dalam Pasal 25 ayat (1) Keppres No. 188/1998 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang. Kekuasaan ini secara normatif sama dengan pelaksanaan hak veto presiden untuk menolak rancangan undang-undang yang dihasilkan oleh lembaga legislatif, seperti yang berlaku di Amerika Serikat. Perbedaannya adalah hak veto dilakukan secara terbuka di depan majelis dengan mengemukakan alasan-alasan yang jelas atas penolakan tersebut. Veto presiden ini kemudian akan mendapat pengujian dari Kongres, apabila 2/3 anggota Kongres memberikan penolakan terhadap veto presiden tersebut, maka otomatis ia dianggap tidak berlaku. Sedangkan dalam praktek di Indonesia, kewenangan tersebut dilakukan dengan adanya mekanisme penolakan untuk mengesahkan sebuah RUU yang telah disetujui oleh DPR. Caranya adalah dengan menyampaikan kembali RUU tersebut kepada DPR dengan Amanat Presiden dan tidak mendapatkan pengujian lagi di DPR.

Pelaksanaan kekuasaan legislatif presiden yang tertutup dan tidak mengharuskan pertanggungjawaban ini, dapat membuka peluang bagi seorang presiden untuk menyalahgunakan kekuasaannya tersebut. Sebuah undang-undang yang dihasilkan oleh DPR sebagai wakil rakyat adalah perwujudan dari kehendak rakyat. Undang-undang itu mungkin saja tidak baik dan tidak layak untuk diberlakukan di dalam masyarakat. Undang-undang itu juga mungkin tidak sesuai dengan kebijakan politik presiden sebagai kepala pemerintahan, karena ia bisa jadi membatasi ruang gerak kekuasaan. Namun sebuah undang-undang tetap merupakan sebuah bentuk aspirasi wakil rakyat yang melewati rangkaian perdebatan dan pemikiran yang panjang sebelum ia dapat disepakati sebagai hasil akhir, yang berbentuk RUU. Apabila bentuk aspirasi ini kemudian ditolak oleh presiden tanpa alasan yang dipertanggungjawabkan secara terbuka, maka kekuasaan legislatif yang selayaknya seimbang antara presiden dan DPR tidak dapat tercipta sebagaimana idealnya. Kekuasaan presiden menjadi jauh lebih besar daripada kekuasaan DPR di bidang legislatif.

Untuk menciptakan keseimbangan kekuasaan legislatif antara presiden dan DPR, maka salah satu cara yang terbaik adalah dengan memberikan mekanisme yang transparan dalam pembentukan undang-undang, sejak penyusunan sampai dengan pemberian persetujuan atau tidak memberikan persetujuan atas sebuah undang-undang. Mekanisme yang transparan yang dimaksud adalah pengaturan kewajiban untuk menyatakan persetujuan atau tidak memberikan persetujuan secara terbuka di dalam sidang majelis yang ditentukan. Dengan pelaksanaan mekanisme ini, diharapkan tindakan seorang presiden dan para anggota DPR atas pembentukan suatu undang-undang dapat melewati pertanggungjawaban publik, sehingga secara moral maupun politis tindakan tersebut dapat dinilai oleh masyarakat dan institusi-institusi di dalam masyarakat di luar pemerintah, yang juga menjalankan fungsi kontrol terhadap jalannya pemerintahan.

Berkaitan dengan kekuasaan presiden untuk tidak mengesahkan RUU inisiatif dari DPR, mekanisme pelaksanaan kekuasaan ini di masa mendatang sebaiknya diartikan secara tegas sebagai hak veto presiden untuk menolak RUU yang telah disetujui oleh DPR, yang dalam pelaksanaannya dilakukan secara terbuka di dalam sidang DPR dengan mengemukakan alasan-alasan penolakan tersebut secara jelas kepada para anggota dewan.

Setelah hal tersebut dilakukan, maka DPR harus mengambil suara untuk memutuskan apakah akan menerima veto tersebut atau menolaknya. Dengan ketentuan suatu jumlah tertentu yang diatur oleh undang-undang, veto tersebut dapat kembali dibatalkan oleh DPR, sehingga secara hukum presiden wajib untuk mengesahkan undang-undang tersebut dan otomatis ia dapat diberlakukan. Mekanisme ini menciptakan posisi yang seimbang antara kedudukan presiden dan DPR dalam pembentukan suatu undang-undang.

7. Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan Jaksa Agung RI.

Dasar hukum kekuasaan ini adalah Pasal 19 UU No. 5/1991 tentang Kejaksaan Republik Indonesia. Kedudukan Jaksa Agung selama ini berada setingkat dengan menteri-menteri. Ia juga termasuk bagian dari kabinet yang bertugas membantu presiden dalam menjalankan roda pemerintahan dan bertanggung jawab secara langsung kepada presiden.

Kejaksaan Agung sebagai bagian dari aparat penegak hukum selayaknya diberi tempat yang mandiri, lepas dari intervensi kekuasaan lain yang dapat mereduksi kepentingannya dalam rangka penegakkan hukum. Penempatannya sebagai bagian dari “pembantu” presiden di pemerintahan sudah layak untuk ditinjau kembali, walaupun di beberapa negara kedudukan semacam itu tidak mempengaruhinya dalam proses penegakan hukum. Kedudukan yang mandiri bukan hanya berarti harus dilakukan perombakan secara besar-besaran dari struktur yang telah ada sekarang. Prinsip yang paling penting dari kedudukan yang mandiri adalah mendapatkan jaminan undang-undang, tuntutan mekanisme penyelenggaraan yang transparan, dan adanya kontrol yang kuat dari lembaga-lembaga negara yang lain dalam proses penyelenggaraan fungsi tersebut sehari-hari. Satu contoh bentuk kemandirian yang unik yang diberikan kepada sebuah lembaga negara di Indonesia adalah Bank Indonesia Di masa kepemimpinan pasca Soeharto, Bank Indonesia tidak dimasukkan ke dalam jajaran kabinet sebagaimana biasanya terjadi di era kepemimpinan Soeharto, dengan alasan untuk memberikan jaminan independensi yang lebih kuat pada saat penyelenggaraan tugasnya sehari-hari. Posisi ini tidak memberikan kewajiban mutlak bagi BI untuk patuh pada presiden karena ia bukan “pembantu” presiden, walaupun secara formil tetap bertanggung jawab kepada presiden.

Konsep yang sama sebenarnya juga dapat diberlakukan pada institusi Kejaksaan Agung RI. Secara formil Jaksa Agung tetap bertanggung jawab kepada presiden, namun dalam pelaksanaan tugasnya sehari-hari Jaksa Agung tidak memiliki kewajiban mutlak untuk patuh kepada presiden. Struktur semacam ini dapat menjadi salah satu bagian dari konsep-konsep yang diajukan dalam rangka menghindarkan intervensi kekuasaan lain terhadap penyelenggaraan tugas Kejaksaan Agung.

Dalam hal kaitannya dengan kekuasaan pengangkatan dan pemberhentian Jaksa Agung, konsep yang sama dengan pengangkatan dan pemberhentian menteri-menteri sebaiknya diberlakukan di masa mendatang. Pengangkatan dan pemberhentian Jaksa Agung diharuskan melewati mekanisme hearing di dalam sidang DPR, sehingga penyimpangan atas kekuasaan ini oleh presiden, dapat dihindari seoptimal mungkin.

8. Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan Panglima ABRI, Kastaf AD, AL, AU dan Kapolri

Kekuasaan ini didasarkan pada Pasal 23 ayat (1) UU No. 20/1988 tentang Prajurit Angkatan Bersenjata RI. Kekuasaan ini dianggap sebagai turunan dari Pasal 10 UUD 1945 yang menyatakan bahwa presiden adalah penguasa tertinggi militer dan kepolisian Negara RI. Dalam perkembangannya di masa orde baru, peranan ABRI sangat dominan dalam kehidupan sosial-politik dengan dukungan legitimasi konsep Dwi Fungsi ABRI yang dituangkan dalam Ketetapan-Ketetapan MPR tentang GBHN. Jabatan-jabatan tinggi dalam bidang militer dan kepolisian merupakan jabatan-jabatan yang sangat penting selama masa orde baru. Hal ini disebabkan orientasi pertumbuhan ekonomi yang cepat dengan mengandalkan stabilitas politik yang “mantap” memerlukan dukungan ABRI yang mutlak. Dalam rangka stabilitas politik ini, secara sadar orde baru berusaha mengisi jabatan-jabatan penting tersebut dengan orang-orang yang loyal dengan pemerintah, dalam hal ini presiden, sehingga mekanisme pelaksanaan pengangkatan dan pemberhentian jabatan-jabatan ini diserahkan sepenuhnya pada presiden.

Sebagaimana telah disinggung pada bahasan butir satu dan dua di atas, implikasi dari mekanisme pelaksanaan yang sentralistis dan tertutup ini adalah pengendalian stabilitas politik dan kemanan yang berlebihan di tangan presiden, bahkan beberapa pengamat militer menganggap bahwa institusi militer dan kepolisian menjadi “alat” mempertahankan kekuasaan pemerintah orde baru. Hal ini tentunya masih dapat diperdebatkan.

Terlepas dari pelaksanaannya selama masa orde baru yang banyak menimbulkan masalah, pengangkatan dan pemberhentian jabatan-jabatan tersebut sudah harus ditegaskan dengan pembentukan mekanisme yang transparan dan jelas serta dapat dipertanggungjawabkan. Dengan berlandaskan alasan tersebut, kajian ini mengusulkan pengangkatan jabatan-jabatan tinggi di ABRI harus melewati mekanisme hearing di DPR sebelum presiden mengambil keputusan akhir. Khusus untuk jabatan Panglima ABRI, pelaksanaan pengangkatannya dilakukan bersamaan dengan pengangkatan menteri-menteri, Gubernur BI dan Jaksa Agung serta Kepala-Kepala Lembaga Pemerintahan NonDepartemen (LPND).

9. Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan Kepala LPND.

Kekuasaan ini selama masa orde baru digolongkan sebagai implementasi dari kekuasaan pemerintahan yang dimiliki oleh presiden. Pembentukan lembaga-lembaga pemerintahan dalam suatu negara secara normatif berada dalam ruang lingkup kepala eksekutif, sehingga sebagaimana implementasi kekuasaan pemerintahan lainnya, kekuasaan ini tidak diatur dengan jelas dalam suatu peraturan perundang-undangan.

Dasar pemikiran pembentukan lembaga-lembaga pemerintahan non-departemen ini adalah diperlukannya lembaga-lembaga yang dapat menyelenggarakan fungsi-fungsi tertentu yang berada di luar lingkup bidang departemen-departemen yang ada atau fungsi-fungsi yang memerlukan penanganan yang khusus agar dalam pelaksanaannya dapat berjalan dengan efektif dan efisien. LPND yang dibentuk selama masa orde baru berjumlah dua puluh lembaga, yang seluruhnya dibentuk dengan Keppres. Di antaranya adalah Badan Urusan Logistik (BULOG), Biro Pusat Statistik (BPS), Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (LIPI), Badan Pengkajian dan Penerapan Teknologi (BPPT), Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (BAPPENAS), dan lain sebagainya. Lembaga-lembaga ini berkedudukan setingkat dengan departemen pemerintahan dan dapat mengeluarkan peraturan perundang-undangan dalam ruang lingkup bidangnya.

Beberapa jabatan Kepala LPND disatukan dengan jabatan menteri departemen atau bahkan dijabat langsung oleh presiden yang dalam hal penentuannya diserahkan sepenuhnya kepada presiden. Beberapa LPND di masa orde baru memiliki peranan besar dalam penentuan arah kebijakan politik, ekonomi dan sosial, seperti BAPPENAS, Dewan HANKAMNAS dan BULOG, sehingga dalam praktek pemerintahan jabatan ini menjadi sangat penting. Kekuasaan pembentukan lembaga, pengangkatan dan pemberhentian jabatan kepala LPND yang terpusat dan tertutup ini menjadikan peran kontrol lembaga-lembaga lain, terutama DPR, menjadi lemah, karena tidak tersedianya peluang untuk melakukan pengawasan sejak awal. Kondisi ini tentunya menjadikan kekuasaan ini rentan terhadap penyalahgunaan wewenang.

Kebutuhan untuk menciptakan kontrol yang efektif terhadap jalannya pemerintahan, memerlukan pengaturan yang jelas dalam mekanisme pelaksanaannya. Oleh karena itu, untuk mendukung penciptaan kondisi tersebut, pembentukan dan penghapusan lembaga-lembaga pemerintahan nondepartemen harus dilakukan melalui mekanisme hearing lebih dulu di DPR. Begitu pula halnya dengan pengangkatan dan pemberhentian kepala-kepala lembaga tersebut, yang harus melewati “pengujian” terlebih dahulu melalui hearing di DPR. Pelaksanaan hearing tersebut sebaiknya dilakukan secara bersamaan dengan pengangkatan menteri-menteri, Jaksa Agung, Gubernur BI dan Panglima ABRI.

B. Kekuasaan Presiden Dengan Persetujuan DPR

Kekuasaan presiden dengan persetujuan DPR adalah kekuasaan-kekuasaan yang dalam menjalankannya memerlukan persetujuan DPR terlebih dahulu sebelum dilaksanakan. Kekuasaan-kekuasaan tersebut adalah:

1. Kekuasaan menyatakan perang dan membuat perdamaian.

Dasar hukum kekuasaan ini adalah Pasal 11 UUD 1945 dan Pasal 41 ayat (1) dan (2) UU No. 20/1982 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Pertahanan Keamanan RI dan Pasal 33 ayat (2) huruf e UU No. 4/1999 tentang Susunan dan Kedudukan Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Selama masa orde baru, kekuasaan ini tidak pernah digunakan oleh presiden, namun kekuasaan ini di masa orde lama pernah digunakan oleh Presiden Soekarno dalam rangka merebut Irian Barat dari penguasaan Belanda dan pada saat terjadi konfrontasi dengan Malaysia.

Pada dasarnya mekanisme pelaksanaan kekuasaan ini sudah cukup jelas diatur, yaitu dengan mewajibkan adanya persetujuan dari DPR. Hanya saja dibutuhkan suatu pengaturan yang lebih rinci dalam suatu undang-undang untuk mengantisipasi kemungkinan-kemungkinan yang dapat saja terjadi dalam suatu keadaan memaksa. Sebagai contoh misalnya, apakah dimungkinkan pernyataan perang oleh presiden dilakukan tanpa meminta persetujuan lebih dulu kepada DPR karena keadaan yang sudah mendesak dan persetujuan dari DPR tidak mungkin dilakukan dalam waktu cepat? Pengaturan mekanisme pelaksanaan kekuasaan ini mungkin memang belum mendesak, namun tidak ada salahnya untuk memasukkanya ke dalam bagian suatu undang-undang yang mengatur tentang kekuasaan Presiden RI.

2. Kekuasaan membuat perjanjian dengan negara lain.

Kekuasaan ini diatur dalam yang sama dengan kekuasaan di atas, yaitu Pasal 11 UUD 1945. Selama masa orde baru, pengaturan lebih lanjut mengenai pelaksanaan kekuasaan ini tidak pernah dibentuk. Pelaksanaan kekuasaan ini sejak masa demokrasi terpimpin didasarkan pada Amanat Presiden kepada Ketua DPRS No. 2826/Hk/1960 tanggal 22 Agustus 1960 tentang Pembuatan Perjanjian-perjanjian dengan Negara Lain. Amanat Presiden ini menyatakan bahwa kata “perjanjian” dalam Pasal 11 UUD 1945 tidaklah diartikan segala atau semua perjanjian. Karena itu perjanjian yang memerlukan persetujuan DPR hanyalah perjanjian yang penting-penting saja (treaties), seperti perjanjian yang mengandung soal politik yang dapat mempengaruhi haluan politik luar negeri, perjanjian persekutuan atau aliansi, perjanjian tentang perubahan atau penetapan tapal batas, soal kewarganegaraan, soal kehakiman, dan lain-lain. Sedangkan perjanjian teknis lainnya yang bersifat teknis (agreements), tidak memerlukan persetujuan DPR melainkan cukup dengan Keppres dan akan disampaikan ke DPR untuk diketahui.

Dengan dikeluarkannya UU No. 4/1999 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, dan DPRD, pengaturan mengenai pembuatan perjanjian-perjanjian internasional mendapatkan landasan hukum yang kuat. Dalam Pasal 36 dan 37 UU tersebut dinyatakan bahwa perjanjian-perjanjian internasional yang menyangkut kepentingan hajat hidup orang banyak, bangsa, keamanan, sosial-budaya, ekonomi, maupun keuangan yang dilakukan pemerintah, memerlukan persetujuan DPR sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Kemudian dalam hal kerja sama internasional yang berkaitan dengan kepentingan daerah, pemerintah wajib memperhatikan sungguh-sungguh suara dari Pemerintah Daerah dan DPRD.

Sebelum berlakunya UU No. 4/1999, timbul beberapa permasalahan dalam pelaksanaan kekuasaan ini. Pertama, Amanat Presiden (Ampres) bukanlah merupakan suatu peraturan perundang-undangan, ia tidak dapat dijadikan dasar hukum suatu penyelenggaraan pemerintahan, sehingga dibutuhkan pengaturan khusus dalam suatu undang-undang mengenai pelaksanaan kekuasaan ini. Kedua, pengaturan di atas masih belum mendefinisikan secara jelas dan rinci, materi-materi mana yang masuk ruang lingkup penting dan mana yang kurang penting. Dalam kenyataannya, pemilahan materi perjanjian yang memerlukan persetujuan DPR dan yang tidak, diserahkan kepada presiden. Padahal maksud dari Pasal 11 UUD 1945 justru sebaliknya, DPR memiliki kekuasaan untuk menyeleksi seluruh perjanjian yang akan dilakukan oleh pemerintah. Penting atau tidak pentingnya suatu materi perjanjian diserahkan penentuannya kepada DPR.

Argumen yang mendukung materi Ampres di atas adalah sangat tidak efisien untuk menyerahkan semua materi perjanjian untuk diseleksi oleh DPR. Selain anggota DPR memiliki pekerjaan yang sangat banyak, mereka juga memiliki keahlian teknis yang lebih rendah dibandingkan dengan aparatur pemerintahan, sehingga proses tersebut hanya akan memakan waktu dan biaya yang tinggi, dan hasil yang sama akan diperoleh apabila proses itu dikerjakan sendiri oleh pemerintah. Pendapat ini tentunya sulit untuk dibantah, namun secara prinsipil, mekanisme semacam itu dapat memberikan peluang terjadinya penyalahgunaan kekuasaan. Kejadian yang masih segar dalam ingatan kita adalah ditandatanganinya kesepakatan (letter of intent) antara Indonesia dengan International Monetary Fund (IMF) oleh Presiden Soeharto, tanpa melibatkan, apalagi meminta persetujuan, dari DPR. Walaupun letter of intent tersebut termasuk ke dalam golongan perjanjian yang kurang penting (agreements), akibat yang ditimbulkan menimbulkan dampak yang sangat besar terhadap arah kebijakan ekonomi dan politik Indonesia, terutama dampak langsungnya terhadap kehidupan perekonomian masyarakat.

Peristiwa perjanjian dengan IMF tersebut membuat kita harus berpikir lebih lanjut, bahwa apabila pemilahan tersebut tetap akan diberlakukan, maka pengaturan yang lebih rinci dan jelas sangat diperlukan. Hal ini tentunya tidak mudah dan tetap rentan untuk dilakukan, karena perkembangan yang sangat pesat di era modernisasi ini menjadikan hal-hal yang tidak terpikirkan sebelumnya dapat saja terjadi di masa mendatang. Selain itu, yang menentukan penting atau tidaknya suatu perjanjian seringkali adalah masalah yang sifatnya ideologis, bukan masalah teknis.

Dengan tetap berpijak pada argumen bahwa kewenangan terbesar untuk menentukan perjanjian penting atau tidak penting ada pada DPR, maka di masa mendatang, seluruh perjanjian yang diadakan dengan negara lain harus melalui penyaringan di DPR. Untuk perjanjian yang oleh DPR dianggap penting, harus mendapatkan persetujuan dari DPR. Sedangkan untuk perjanjian yang oleh DPR dianggap kurang penting dan secara teknis tidak efisien apabila harus mendapatkan persetujuan DPR terlebih dulu, dapat dilakukan dengan keputusan presiden. Hal ini untuk menghindari terulangnya tindakan peminggiran peranan wakil rakyat dalam peranannya menentukan arah kebijakan politik negara.

3. Kekuasaan membentuk undang-undang

Kekuasaan ini didasarkan pada Pasal 5 ayat (1) UUD 1945 dan secara operasional diatur dalam Keppres No. 188/1998 tentang Tata Cara Mempersiapkan RUU. Keppres ini menggantikan Instruksi Presiden (Inpres) No. 15/1970 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang dan Rancangan Peraturan Pemerintah Republik Indonesia. Inpres 15/1970 merupakan perintah yang berisi petunjuk presiden kepada para menteri dan kepala LPND mengenai bagaimana prosedur menyusun RUU dan RPP. Perbedaan mendasar antara Keppres No. 188/1998 dan Inpres 15/1970 adalah dalam hal besarnya wewenang proses penyusunan suatu Rancangan Undang-Undang (RUU) dan Rancangan Peraturan Pemerintah (RPP). Pada Inpres 15/1970 wewenang terbesar penyusunan ada pada Sekretariat Negara, sedangkan pada Keppres 188/1998 wewenang terbesar diserahkan pada Panitia Antar Departemen penyusunan RUU dan RPP. Selain itu dalam Keppres 188/1998, peranan konsultasi juga diberikan secara memadai kepada Departemen Kehakiman dan Departemen atau Lembaga teknis yang terkait dengan materi muatan RUU dan RPP.

Secara teknis operasional, mekanisme yang diatur dalam Keppres telah memberikan peluang untuk meningkatkan pemberdayaan departemen-departemen dan lembaga-lembaga pemerintahan di bawah presiden. Apabila dilihat dari konsep pemerintahan yang sebaiknya bersifat bottom-up, hal ini merupakan suatu perubahan yang cukup signifikan dibandingkan dengan pola pemerintahan yang berlangsung di masa Presiden Soeharto.

Keppres ini juga telah memberikan tempat yang lebih baik kepada naskah akademis yang merupakan salah satu bagian dari bentuk usulan dan pertimbangan dari institusi-institusi yang ada di dalam masyarakat, terutama perguruan tinggi. Dalam mekanisme yang lama, sebuah naskah akademis hanya menjadi sebuah usulan dan pertimbangan bagi Panitia Antar Departemen. Dalam Keppres No. 188/1998, sebuah naskah akademis (dalam Keppres ini disebut dengan rancangan akademik) dapat dijadikan bahan pembahasan dalam forum konsultasi yang diadakan untuk memantapkan konsepsi RUU dan RPP yang dikoordinasikan oleh Menteri Kehakiman.

Salah satu kritik yang dilancarkan pada Keppres ini adalah masih kurangnya pemberian peluang institusi-institusi di dalam masyarakat untuk berperan serta dalam memberikan usulan dan masukan dalam penyusunan RUU dan RPP. Pelibatan yang ada masih bersifat tertutup dan hanya berputar di institusi tertentu saja, misalnya perguruan tinggi dan para ahli. Sementara peluang partisipasi masyarakat secara luas tampaknya masih belum diberikan. Di beberapa negara, misalnya Perancis dan Swiss, untuk penyusunan suatu undang-undang yang akan berpengaruh besar terhadap kehidupan masyarakatnya, terdapat suatu mekanisme yang melibatkan masyarakat secara luas dengan mekanisme polling (pengumpulan pendapat). Hasil pelaksanaan polling ini dijadikan salah satu bahan pertimbangan bagi panitia penyusunan suatu rancangan undang-undang di negara tersebut. Manfaat yang dapat diambil dari penyelenggaraan mekanisme ini adalah sosialisasi suatu undang-undanga telah dilakukan sejak awal, sehingga pada saatnya diberlakukan, undang-undang tersebut telah memasyarakat secara luas dan akan semakin mempermudah aparat pelaksana dalam melaksanakan undang-undang ini. Konsep yang sama dapat juga diberlakukan terhadap penyusunan RUU dan RPP di Indonesia.

Dengan tidak meniadakan masih adanya kekurangan dalam Keppres 188/1998, dapat dinyatakan bahwa Keppres ini telah banyak mengadakan perubahan yang signifikan dalam penyusunan RUU dan RPP. Namun untuk kebutuhan di masa mendatang, dasar hukum penyusunan undang-undang sebaiknya diatur secara lengkap dan jelas dalam sebuah undang-undang yang mengatur tentang pembentukan undang-undang.

4. Kekuasaan Menetapkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (PERPU).

Kekuasaan presiden untuk menetapkan PERPU, didasarkan pada Pasal 22 ayat (1) UUD 1945. Pengaturan lebih lanjut terhadap pelaksanaan kekuasaan ini hanya didasarkan pada ketentuan Pasal 134 jo. Pasal 125-129 Peraturan Tata Tertib DPR RI No. 9/DPR-RI/1997-1998, yang secara yuridis-administratif bukan merupakan bagian dari peraturan perundang-undangan Indonesia. Dasar pemikiran dari kekuasaan ini adalah adanya kebutuhan yang mendesak untuk diberlakukannya sebuah undang-undang, sementara kondisi pada saat itu tidak memungkinkan untuk menunggu persetujuan dari DPR terlebih dulu. Sebuah PERPU dapat langsung diberlakukan oleh pemerintah sambil secara bersamaan PERPU tersebut diajukan ke DPR sebagai RUU. Pembahasan RUU tersebut harus dilakukan sesegera mungkin pada sidang DPR berikutnya. Jika DPR pada saat sidang memutuskan untuk tidak menyetujui PERPU tersebut maka ia harus segera dicabut dan dinyatakan tidak berlaku.

Beberapa mata rantai yang biasa dilakukan dalam proses pembentukkan UU, dalam proses pembentukan PERPU dipersingkat. Misalnya Panitia Antar Departemen menjadi tidak selalu perlu dan permintaan tanggapan dan pertimbangan para menteri dan kepala LPND yang bersangkutan perlu dipercepat.

Mekanisme pembentukan PERPU merupakan mekanisme yang darurat, dengan alasan tersebut Ismail Suny menggolongkan kekuasaan ini sebagai kekuasaan darurat. Secara prinsipil tidak ada masalah dalam mekanisme pelaksanaan kekuasaan ini, namun di masa mendatang kebutuhan untuk dibentuknya pengaturan khusus tentang mekanisme pelaksanaan kekuasaan ini dalam suatu undang-undang sudah dirasakan mendesak. Pengaturan tersebut sebaiknya disatukan ke dalam undang-undang tentang pembentukan undang-undang.

5. Kekuasaan menetapkan APBN.

Dasar hukum kekuasaan menetapkan APBN adalah Pasal 23 ayat (1) UUD 1945 dan Stb. 1925 No. 448 setelah diubah dengan UU No. 3/1954, sebagaimana diubah dengan UU No. 9/1968 tentang Cara Pengurusan dan Pertanggungjawaban Keuangan RI atau biasa disebut dengan Indonesische Comptabiliteitswet (ICW).

Kekuasaan menetapkan APBN dilakukan dengan beberapa tahap. Tahap pertama adalah penyusunan rancangan APBN dan nota keuangan dan tahap kedua adalah penetapan RUU APBN. Bahan untuk menyusun RAPBN diajukan oleh departemen, LPND, dan lembaga tertinggi dan lembaga tinggi negara dalam bentuk Daftar Usulan Kegiatan (DUK) bagi anggaran rutin kepada menteri keuangan c.q. direktur jenderal anggaran dan dalam bentuk Daftar Usulan Proyek (DUP) bagi anggaran pembangunan kepada menteri keuangan c.q dirjen anggaran dan ketua BAPPENAS. Dalam tahap kedua, RUU APBN yang diajukan oleh pemerintah dibahas di DPR dalam empat tingkat pembicaraan sampai dengan pesetujuan atau tidak persetujuan RUU APBN tersebut. Persetujuan DPR terhadap APBN yang diajukan oleh pemerintah adalah mutlak, apabila RUU APBN tersebut tidak mendapatkan persetujuan dari DPR, UUD 1945 menyatakan bahwa pemerintah harus menggunakan APBN tahun lalu.

Mekanisme pelaksanaan kekuasaan presiden ini telah cukup diatur dengan jelas, kekuasaan presiden telah dibatasi secara tegas dengan kewajiban mutlak untuk mendapatkan persetujuan dari DPR. Secara normatif ketentuan tersebut telah mengantisipasi kemungkinan pelaksanaan kekuasaan yang sewenang-wenang dari seorang presiden dalam menetapkan anggaran pembelanjaan dan keuangan negara. Di masa mendatang, ketentuan tentang mekanisme pelaksanaan kekuasaan ini sebaiknya disatukan dengan mekanisme pelaksanaan kekuasaan pembentukan undang-undang, yang diatur dalam suatu undang-undang tentang pembentukan undang-undang.

C. Kekuasaan Presiden Dengan Konsultasi

Kekuasaan dengan konsultasi adalah kekuasaan yang dalam pelaksanaannya memerlukan usulan atau nasehat dari institusi-institusi yang berkaitan dengan materi kekuasaan tersebut. Kekuasaan-kekuasaan tersebut adalah:

1. Kekuasaan memberi grasi.

Dasar hukum kekuasaan ini adalah Pasal 14 UUD 1945 yang diatur lebih lanjut dengan UU No. 3/1950 tentang Grasi. Kekuasaan memberikan grasi oleh beberapa pakar hukum tata negara digolongkan ke dalam kekuasaan yudikatif Presiden RI, dengan alasan bahwa kekuasaan ini berada dalam ruang lingkup kekuasaan kehakiman. Penjelasan UUD 1945 sendiri secara tegas menyatakan bahwa kekuasaan ini adalah kekuasaan presiden sebagai kepala negara. Apabila materi UU No. 3/1950 diperhatikan lebih lanjut, maka dengan jelas terlihat bahwa tindakan presiden dalam memberikan grasi bukanlah tindakan yudikatif, karena ia lebih didasarkan pada alasan-alasan politis daripada alasan-alasan yuridis. Pertimbangan yuridis dalam hal pemberian grasi dilakukan oleh Departemen Kehakiman, Mahkamah Agung dan Jaksa Agung, dan pada saat pertimbangan tersebut disampaikan kepada Presiden RI oleh Menteri Kehakiman, persoalan yuridis telah dianggap selesai.

Mekanisme konsultasi yang ketat dalam hal pemberian grasi telah diatur dengan jelas dalam UU No. 3/1950, sehingga secara mekanistis pengaturan kekuasaan ini telah berusaha secara optimal menghindarkan terjadinya penyalahgunaan wewenang.

2. Kekuasaan memberi amnesti dan abolisi.

Kekuasaan presiden ini didasarkan pada Pasal 14 UUD 1945 dan Pasal 1 UU Drt. No. 11/1954 tentang Amnesti dan Abolisi. Mekanisme pelaksanaan kekuasaan tersebut dilakukan atas kepentingan negara dan setelah mendapat nasehat tertulis dari MA yang menyampaikan nasehat itu atas permintaan Menteri Kehakiman.

UU Darurat ini hanya terdiri dari lima pasal dan belum mengatur mekanisme pelaksanaan kekuasaan secara rinci, walaupun materi pengaturannya telah meletakkan dasar pokok pembatasan kekuasaan. Di masa mendatang diperlukan suatu undang-undang baru yang lebih jelas dan rinci mengatur mekanime pelaksanaan kekuasaan ini.

3. Kekuasaan memberi rehabilitasi.

Dasar hukum kekuasaan memberi rehabilitasi ini hanya ada di Pasal 14 UUD 1945. Dalam pelaksanaannya kekuasaan ini tampaknya dilakukan bersamaan dengan pemberian amnesti dan abolisi, contuhnya adalah kasus A. M. Fatwa (Keppres No. 127/1998). Untuk kebutuhan dasar hukum yang lebih jelas di masa mendatang, kekuasaan ini harus diatur lebih lanjut dengan sebuah undang-undang, dan sebaiknya pengaturannya disatukan dengan pengaturan mengenai pemberian amnesti dan abolisi.

4. Kekuasaan memberi gelaran.

Kekuasaan presiden untuk memberi gelaran dinyatakan dalam Pasal 15 UUD 1945, namun tidak dijelaskan lebih lanjut apa saja yang dimaksud dengan gelaran. Dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia, gelar adalah sebutan kehormatan, kebangsawanan, atau keilmuan yang biasanya ditambahkan pada nama orang. Beberapa gelar yang diinterpretasikan termasuk dalam gelaran ini adalah, gelar Guru Besar (profesor) dan gelar Pahlawan Nasional. Selama ini mekanisme pelaksanaan pemberian gelar-gelar tersebut dilakukan oleh presiden tanpa mekanisme yang jelas, sehingga walaupun kerap kali kekuasaan ini dilakukan melalui mekanisme konsultasi terlebih dulu dengan lembaga-lembaga yang terkait, kekuatan hukum konsultasi ini sangatlah lemah, karena ia hanya dilakukan berdasarkan kebiasaan semata. Misalnya dalam hal pemberian gelar Guru Besar, presiden memberikan gelar Guru Besar berdasarkan hasil penetapan sidang Senat Guru Besar Universitas, namun sebenarnya tidak ada kekuatan hukum yang mengikat presiden untuk mendasarkan pelaksanaan kekuasaannya ini pada hasil sidang Senat tersebut, sehingga penyimpangan kekuasaan sangat mungkin terjadi. Untuk menghindari terjadinya hal tersebut, maka di masa mendatang dibutuhkan suatu undang-undang yang jelas untuk mengatur kekuasaan ini, dengan mendasarkan konsep pelaksanaan kekuasaannya pada mekanisme konsultasi. Konsultasi yang dimaksud adalah usulan dan pertimbangan yang diberikan oleh komunitas, kelompok, golongan, atau lembaga-lemabaga lain yang berkaitan dengan gelaran tersebut.

5. Kekuasaan memberi tanda jasa dan tanda kehormatan lainnya.

Dasar hukum kekuasaan ini adalah Pasal 15 UUD 1945 dan diatur lebih lanjut dalam Pasal 1 ayat (1) dan (2), Pasal 8 ayat (1) dan (2), dan Pasal 10 ayat (3) UU Drt No. 4/1959. Kekuasaan ini dijalankan dengan mekanisme konsultasi. Mekanisme yang dimaksud oleh UU ini adalah bahwa dalam pelaksanaan kekuasaan ini, presiden diharuskan untuk meminta pertimbangan dari Dewan Menteri dan Dewan Tanda-Tanda Kehormatan ebih dulu sebelum memberikan tanda jasa dan tanda kehormatan lainnya. Istilah Dewan Menteri dalam undang-undang ini ditujukan untuk kabinet pemerintahan yang, pada masa UU ini dibentuk, menganut sistem pemerintahan parlementer dan secara yuridis masih berdasarkan UUDS 1950.

Apabila diperhatikan lebih lanjut, UU Drt. No. 4/1959 memberikan kewenangan yang besar kepada Dewan Menteri dan Dewan Tanda-tanda Kehormatan Selama masa orde baru, pelaksanaan kekuasaan ini sangat tertutup dan terpusat. Pemberian tanda jasa dan tanda kehormatan lainnya dipahami oleh pemerintah orde baru sebagai hak prerogatif presiden.

Untuk kebutuhan di masa mendatang, sudah selayaknya dibentuk undang-undang yang baru untuk menggantikan UU Drt No. 4/1959. Mengenai mekanisme pelaksanaannya, presiden dalam menetapkan pemberian tanda jasa dan tanda kehormatan lainnya harus mendapatkan usulan atau mendapatkan pertimbangan lebih dulu dari Dewan Tanda-tanda Kehormatan dan presiden harus memperhatikan pertimbangan atau usulan tersebut dengan sungguh-sungguh.

6. Kekuasaan menetapkan peraturan pemerintah.

Kekuasaan menetapkan peraturan pemerintah didasarkan pada Pasal 5 ayat (2) dan diatur lebih lanjut dengan Pasal 28 ayat (1) Keppres 188/1998 tentang Tata Cara Mempersiapkan RUU. Dalam peraturan ini dinyatakan bahwa seluruh proses penyusunan rancangan peraturan pelaksanaan UU dilakukan dengan tata cara yang sama dengan penyusunan RUU sebagaimana dimaksud dalam Pasal 9 sampai Pasal 18 Keppres 188/1998. Proses yang dimaksud adalah sejak pembentukan Panitia Antar Departemen sampai laporan terakhir Mensesneg kepada Presiden tentang rancangan peraturan yang akan disahkan. Dalam Keppres tersebut juga ditegaskan bahwa penetapan peraturan pelaksanaan UU harus diselesaikan selambat-lambatnya satu tahun setelah pengundangan Undang-undang yang bersangkutan.

Permasalahan yang timbul selama masa orde baru yang berkaitan dengan kekuasaan pembentukan peraturan pemerintah adalah tergantungnya proses pembentukkan PP kepada pemerintah, baik dalam hal penyusunan materi maupun dalam hal waktu penetapan peraturan tersebut. Tergantungnya penyusunan materi PP kepada pemerintah menyebabkan materi tersebut tidak mendapatkan penilaian dan pertimbangan lebih dulu dari DPR sebelum diberlakukan. Padahal banyak UU di Indonesia yang justru menyerahkan pengaturan turunan yang sifatnya substansial kepada peraturan di bawahnya, yaitu PP. Akibatnya sering terjadi suatu ketentuan UU tidak dapat dijalankan dengan alasan belum ada PP atau peraturan pelaksanaan lainnya yang mengatur lebih lanjut ketentuan tersebut, sehingga secara hukum dapat dinyatakan bahwa UU tersebut sebenarnya tidak dapat berlaku efektif.

Untuk menghindari terjadinya kesewenang-wenangan di atas, Keppres 188/1998 telah mengantisipasinya dengan memberikan batasan terhadap lama waktu pembentukan PP. Pengaturan tersebut belum cukup, karena masih memberikan peluang terjadinya penyimpangan kekuasaan. Pembentukan peraturan pelaksanaan UU, baik PP maupun peraturan pelaksana lainnya, sebaiknya dijadikan satu paket dengan pembentukan UU. Hal ini perlu dilakukan agar materi PP juga dapat dibahas dalam sidang-sidang pembahasan di DPR dan juga menjadikan suatu UU yang telah disetujui oleh DPR dapat langsung diberlakukan secara efektif tanpa harus menunggu proses penyusunan peraturan pelaksanaannya telebih dahulu. Sementara mekanisme yang memberikan waktu paling lambat satu tahun untuk penetapan PP atau peraturan pelaksanaan lainnya, dapat dijadikan mekanisme penyimpangan dengan syarat-syarat yang ditetapkan dengan UU. Pengaturan mengenai pembentukan PP dan peraturan pelaksanaan lainnya ini sebaiknya dijadikan satu dengan UU tentang pembentukan UU yang direkomendasikan di atas.

7. Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan hakim-hakim.

Kekuasaan presiden untuk mengangkat dan memberhentikan hakim-hakim didasarkan pada Pasal 30 dan 31 UU No. 14/1970. Ketentuan ini menyatakan bahwa hakim diangkat dan diberhentikan oleh Kepala Negara, mengenai syarat-syarat dan tata caranya diatur dengan UU. Ketentuan undang-undang yang dimaksud adalah Pasal 16 ayat (1) dan Pasal 22 ayat (1) UU No. 2/1986 tentang Peradilan Umum, Pasal 16 ayat (1) dan Pasal 22 ayat (1) UU No. 5/1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara, Pasal 15 ayat (1), Pasal 18 ayat (2) dan Pasal 21 ayat (1) UU No. 7/1989 tentang Peradilan Agama, serta Pasal 21 UU No. 31/1997 tentang Peradilan Militer.

Ketentuan-ketentuan tersebut mensyaratkan kepada presiden untuk terlebih dulu menerima usulan dari Departemen Kehakiman (untuk hakim Peradilan Umum dan PTUN) atau Departemen Agama (untuk Peradilan Agama) atau Panglima ABRI (untuk Peradilan Militer) yang telah mendapat persetujuan dari Mahkamah Agung.

Ketentuan ini menyebabkan pelaksanaan kekuasaan kehakiman, khususnya hakim Peradilan Umum dan hakim PTUN, menjadi tergantung secara administratif kepada eksekutif. Hal ditengarai menjadi salah satu sebab dari ketidakmandirian kekuasaan kehakiman selama masa orde baru. Di masa mendatang dibutuhkan suatu undang-undang baru yang menggantikan UU di atas yang sudah tidak sesuai lagi dengan tuntutan demokratisasi. Pengaturan mekanisme pelaksanaan pengangkatan dan pemberhentian dan seluruh hal-hal yang berkaitan dengan proses adminsitratif hakim-hakim terutama hakim Peradilan Umum dan hakim PTUN tidak lagi dicampuri oleh lembaga eksekutif. Semua hal tersebut diserahkan sepenuhnya kepada Mahkamah Agung sebagai Lembaga Tertinggi pelaksana Kekuasaan Kehakiman, sedangkan presiden sebagai kepala negara hanya berfungsi meresmikan keputusan yang telah diambil oleh Mahkamah Agung.

8. Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan Hakim Agung, Ketua, Wakil Ketua, Ketua Muda dan Hakim Anggota MA.

Dasar hukum kekuasaan ini adalah Pasal 8 ayat (1) sampai (5), Pasal 11 ayat (1), Pasal 12 ayat (1) dan (2), serta Pasal 13 ayat (1) UU No. 14/1985 tentang Mahkamah Agung. Ketentuan-ketentuan tersebut memberikan kekuasaan presiden sebagai kepala negara untuk mengangkat hakim-hakim agung dari daftar calon yang diusulkan oleh DPR setelah mendengar pendapat MA dan Pemerintah. Selanjutnya Kepala Negara mengangkat Ketua MA dan Wakil Ketua MA dari daftar calon hakim agung tersebut. Dalam hal pengangkatan Ketua Muda MA, Kepala Negara mengangkat dari hakim agung yang diusulkan oleh MA. Sedangkan dalam hal pemberhentian Ketua, Wakil Ketua, Ketua Muda, dan Hakim Anggota MA, Kepala Negara melakukannya atas usul MA.

Kekuasaan yang besar berkaitan dengan pengangkatan dan pemberhentian hakim-hakim agung oleh presiden di negara-negara demokrasi modern bukanlah hal yang jamak terjadi. Kekuasaan kehakiman adalah kekuasaan yang berusaha sejauh mungkin dicampuri oleh kekuasaan lembaga negara lain. Dalam hal pengangkatan dan pemberhentian hakim-hakim agung, lembaga yang diserahkan kewenangan untuk memilih dan mengangkatnya adalah lembaga perwakilan rakyat, karena lembaga ini diharapkan dapat mengadakan pemilihan dan pengangkatan secara terbuka dan representatif. Alternatif lainnya adalah pemilihan dan pengangkatan yang dilakukan oleh komisi independen khusus yang diserahi kewenangan ini.

Untuk menghindarkan terjadinya intervensi terhadap kekuasaan kekuasaan kehakiman seperti yang terjadi di masa lampau, maka salah satu upaya yang harus ditempuh adalah membuat pengaturan pengangkatan dan pemberhentian hakim-hakim agung yang lebih baik. Pemilihan dan pengangkatan hakim-hakim agung tidak lagi dilakukan oleh presiden namun diserahkan kepada DPR yang melakukan pemilihan berdasarkan daftar calon yang diusulkan oleh Komisi Independen Pengangkatan Hakim Agung. Setelah pemilihan dilakukan oleh DPR, Presiden sebagai Kepala Negara meresmikan hasil keputusan tersebut secara adminsitratif. Pemberhentian hakim agung hanya dapat dilakukan dengan dasar tuntutan berat (impeachment) dalam sidang DPR dan atas hasil sidang tersebut Kepala Negara secara administratif menetapkannya dengan Keppres. Sedangkan untuk pengangkatan Ketua, Wakil Ketua, dan Ketua Muda MA dilakukan sendiri oleh hakim-hakim agung MA dalam sebuah sidang khusus untuk itu. Hasil sidang ini kemudian diserahkan kepada Kepala Negara untuk ditetapkan secara administratif.

9. Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan Ketua ,Wakil Ketua dan anggota DPA.

Kekuasaan ini didasarkan pada Pasal 5 dan 7 ayat (1) UU No. 3/1967 setelah diubah dan ditambah dengan UU No. 4/1978 tentang Dewan Pertimbangan Agung. DPA dalam struktur kenegaraan RI didudukkan sebagai salah satu lembaga tinggi negara. Ia berkedudukkan sejajar dengan lembaga tinggi negara lainnya, yaitu MA, Presiden, dan BPK. Fungsi dari DPA adalah berkewajiban memberi jawab atas pertanyaan presiden dan berhak mengajukan usul dan berkewajiban mengajukan pertimbangan kepada presiden.

Anggota-anggota DPA meliputi unsur-unsur; tokoh-tokoh politik, tokoh-tokoh karya, tokoh-tokoh daerah dan tokoh-tokoh nasional. Pengangkatan dan pemberhentian anggota-anggota DPA dilakukan dengan Keppres. Dalam prakteknya di lapangan, kekuasaan mengangkat dan memberhentikan anggota-anggota DPA dilakukan oleh presiden dengan mendengarkan lebih dulu saran-saran dan pertimbangan dari MPR, DPR, pimpinan partai politik serta organisasi kemasyarakatan lainnya. Walaupun demikian, kekuasaan terbesar untuk menentukan anggota-anggota DPA yang akan diangkat adalah di tangan presiden. Kenyataan ini menyebabkan lembaga DPA yang seharusnya berfungsi sebagai lembaga penasehat yang obyektif dan mandiri tidak berfungsi sebagaimana yang diharapkan.

Untuk itu, sejalan dengan kebutuhan lembaga kontrol yang efektif dan berorientasi pada terciptanya check and balance dalam kehidupan pemerintahan di masa mendatang, maka mekanisme pelaksanaan pengangkatan dan pemberhentian anggota-anggota DPA sudah saatnya mengalami perubahan. Pengisian keanggotaan DPA di masa mendatang sebaiknya diusulkan dan dipilih oleh anggota-anggota DPR dalam sidang yang khusus diadakan untuk itu. Begitu pula dalam hal mekanisme pemberhentian di tengah masa jabatan keanggotaan DPA. Dalam hal pemilihan Ketua dan Wakil Ketua DPA, anggota-anggota DPA bersidang sendiri untuk menentukan siapa-siapa saja yang akan memimpin DPA. Kesemua hasil persidangan tersebut, baik dalam hal pengangkatan anggota maupun pengangkatan Ketua dan Wakil Ketua DPA, diserahkan kepada Kepala Negara untuk ditetapkan secara administrasi dengan Keppres.

10. Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan Ketua, Wakil Ketua dan Anggota BPK.

Kekuasaan presiden ini didasarkan pada Pasal 7, Pasal 8 ayat (1), dan Pasal 10 UU No. 5 tahun 1973 tentang BPK. Dalam ketentuan pengangkatan anggota BPK dinyatakan bahwa Ketua, Wakil Ketua dan Anggota BPK diangkat oleh Presiden atas usul DPR. Untuk setiap lowongan keanggotaan BPK, diusulkan tiga orang calon oleh DPR. Dalam hal pemberhentian anggota BPK, pelaksanaannya dilakukan oleh presiden, namun untuk pemberhentian dengan alasan tertentu (pelanggaran sumpah dan janji anggota DPA) presiden harus berkonsultasi dulu dengan DPR dan MA.

Kekuasaan besar yang dimiliki oleh presiden dalam pengangkatan dan pemberhentian Ketua, Wakil Ketua dan Anggota BPK, diduga menjadi salah satu sebab dari ketidakefektifan lembaga eksaminatif ini. Di masa mendatang, seiring dengan kebutuhan pengawasan pelaksanaan kekuasaan pemerintahan yang efektif, maka dalam hal pengangkatan dan pemberhentian anggota-anggota BPK, presiden tidak lagi diposisikan sebagai penentu utama kewenangan ini. Sebagaimana halnya pengangkatan anggota-anggota DPA di masa mendatang , pengisian keanggotaan BPK diusulkan oleh anggota-anggota DPR dan dipilih serta ditetapkan dalam sidang terbuka yang diadakan khusus untuk itu. Sedangkan dalam hal pengisian jabatan Ketua dan Wakil Ketua BPK, para anggota-anggota BPK bersidang di awal masa jabatannya untuk mengadakan pemilihan Ketua dan Wakil Ketua BPK dan kemudian menyerahkan hasil keputusan sidang tersebut untuk ditetapkan oleh presiden secara administrasi dengan Keppres.

11. Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan Wakil Jaksa Agung dan Jaksa Agung Muda.

Kekuasaan ini didasarkan pada Pasal 20 ayat (1) dan Pasal 21 ayat (1) UU No. 5/1991 tentang Kejaksaan RI. Dalam ketentuan tersebut dinyatakan bahwa presiden mengangkat dan memberhentikan Wakil Jaksa Agung dan Jaksa Agung Muda atas usul Jaksa Agung. Ketentuan ini pada prinsipnya telah memberikan kewenangan yang terbatas pada presiden. Hanya saja perlu ditegaskan dalam pengaturan mekanisme pelaksanaan kekuasaan ini di masa mendatang bahwa presiden harus secara sungguh-sungguh memperhatikan usulan dari Jaksa Agung, sehingga usulan tersebut menjadi prioritas utama bagi presiden dalam menentukan pilihannya.

12. Kekuasaan mengesahkan penetapan dan pemberhentian Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah.

Kekuasaan ini didasarkan pada Pasal 33-Pasal 42, Pasal 46, Pasal 49-Pasal 54 dan Pasal 56 UU No. 22/1999 tentang Pemerintah Daerah. Undang-undang ini merupakan undang-undang yang menggantikan UU No. 5/1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah, yang selama masa Orde Baru merupakan pegangan utama pemerintah pusat dan daerah dalam penyelenggaraan kehidupan pemerintahan dan kenegeraan. Hubungan kekuasaan pusat dan daerah dalam UU No. 5/1974 diimplementasikan dalam pola hubungan yang sentralistis dan top-down, sehingga dalam banyak hal menjadikan proses demokratisasi selama masa orde baru menjadi sangat terhambat.

Pengangkatan dan pemberhentian Kepala dan Wakil Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah Tk. I serta Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah Tk. II dalam UU No. 5/1974 bersifat sentralistis, tertutup dan tidak membuka peluang bagi tuntutan pertanggungjawaban publik. Akibat dari mekanisme pelaksanaan tersebut, aspirasi masyarakat lokal direduksi oleh kepentingan pemerintah pusat. Demokrasi di tingkat lokalpun menjadi terhambat. Kepala Daerah lebih merasa harus bertanggung jawab kepada pusat daripada kepada masyarakat daerahnya sendiri, sehingga kepentingan pemerintah pusat dalam pengelolaan pemerintahan daerah lebih dominan daripada kepentingan daerah itu sendiri.

UU Pemerintahan Daerah yang baru saja terbentuk di tahun 1999, mengandung perubahan yang cukup signifikan dari UU No. 5/1974, khususnya mengenai pola hubungan kekuasaan antara pusat dan daerah. Peluang cukup besar telah diberikan kepada daerah untuk mengatur penyelenggaraan pemerintahan sendiri dan pengembangan potensi sumber daya daerahnya.

Berkaitan dengan kekuasaan pengangkatan dan pemberhentian Kepala Daerah, terdapat perubahan yang mendasar dalam pengaturan UU No. 22/1999 mengenai mekanisme pelaksanaan kekuasaan tersebut. Pengangkatan Kepala Daerah tidak lagi bersifat top down, sebagaimana sebelumnya, namun lebih memberikan kekuasaan yang besar kepada daerah untuk menentukan Kepala Daerahnya sendiri. Kekuasaan pengangkatan yang dahulu dipegang oleh Presiden, dalam UU ini diserahkan sebagian besar kepada DPRD. Mekanisme pelaksanaan kekuasaan tersebut dari sejak pencalonan sampai dengan pemilihan dan pengangkatan dilakukan sepenuhnya oleh anggota-anggota DPRD yang bersangkutan. Peranan Presiden dalam proses ini diwujudkan dalam mekanisme konsultasi dan pengesahan seremonial serta pelantikan.

Mekanisme konsultasi yang dimaksud adalah bagian dari tahapan yang harus dilakukan oleh DPRD dalam proses pengangkatan Gubernur dan Wakil Gubernur. Mekanisme konsultasi dilakukan pada saat calon Gubernur dan Wakil Gubernur telah ditetapkan oleh DPRD, yang terdiri dari sekurang-kurangnya 2 (dua) orang calon. Calon-calon tersebut sebelum dipilih dalam Rapat Paripurna DPRD, dikonsultasikan terlebih dahulu kepada Presiden. Hal yang menjadi sedikit masalah dalam ketentuan UU ini adalah tidak adanya ketentuan yang jelas apabila hasil dari konsultasi tersebut adalah ketidaksetujuan Presiden terhadap calon-calon yang telah ditetapkan oleh DPRD yang bersangkutan. Apakah DPRD memiliki hak untuk mengabaikan ketidaksetujuan Presiden tersebut atau tidak? Apabila tidak, mekanisme apa yang harus dilakukan oleh DPRD atas konsekuensi tersebut?

Kekuasaan Presiden lainnya yang berkaitan dengan pengisian jabatan Kepala Daerah adalah mengesahkan penetapan DPRD tentang Kepala daerah yang terpilih dan pelantikan Kepala Daerah yang terpilih. Dari ketentuan ini jelas terlihat bahwa kekuasaan Presiden RI dalam hal pengisian jabatan Kepala Daerah tidak lagi lebih dominan dibandingkan kekuasaan DPRD.

Dalam hal pemberhentian Kepala Daerah, kekuasaan Presiden RI juga tidak lagi menempati posisi yang dominan. Kekuasaan untuk memberhentikan Kepala Daerah diserahkan sepenuhnya kepada DPRD. Presiden RI dalam proses tersebut hanya berfungsi mengesahkan penetapan DPRD tentang pemberhentian Kepala Daerah tersebut. Keputusan DPRD, mengenai pemberhentian Kepala Daerah atau Wakil Kepala Daerah harus dihadiri oleh sekurang-kurangnya dua pertiga dari jumlah anggota DPRD dan putusan diambil dengan persetujuan sekurang-kurangnya dua pertiga dari jumlah anggota yang hadir.

Penyimpangan ketentuan mengenai pemberhentian Kepala Daerah atau Wakil Kepala Daerah adalah apabila terbukti melakukan tindak pidana kejahatan yang diancam dengan hukuman lima tahun atau lebih, atau diancam dengan hukuman mati sebagaimana yang diatur dalam KUHP. Pemberhentian tersebut dilakukan oleh Presiden tanpa melalui Keputusan DPRD.

Selain itu Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah yang diduga melakukan makar dan/atau perbuatan lain yang dapat memecah belah Negara Kesatuan RI diberhentikan untuk sementara dari jabatannya oleh Presiden tanpa melalui Keputusan DPRD. Kepala Daerah atau Wakil Kepala Daerah yang terbukti melakukan makar dan perbuatan yang dapat memecah belah Negara Kesatuan RI yang dinyatakan dengan keputusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum yang tetap diberhentikan dari jabatannya oleh Presiden tanpa persetujuan DPRD. Kepala Daerah atau Wakil Kepala Daerah yang setelah melalui proses peradilan ternyata tidak terbukti melakukan makar dan perbuatan yang dapat memecah Negara Kesatuan RI, diaktifkan kembali dan direhabilitasi selaku Kepala Daerah sampai akhir masa jabatannya.

13. Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan Panitera dan Wakil Panitera MA.

Kekuasaan ini didasarkan pada Pasal 21 UU No. 14/1985. Ketentuan pasal tersebut menyatakan bahwa Panitera dan Wakil Panitera MA diangkat dan diberhentikan oleh Presiden atas usul Ketua MA. Fungsi dan kedudukan Panitera dan Wakil Panitera MA dalam penyelenggaraan kegiatan di MA sangatlah penting. Panitera memegang fungsi penyelenggaraan seluruh proses administrasi perkara di Mahkamah Agung RI, sehingga ia juga menempati posisi penting dalam pelaksanaan kekuasaan kehakiman yang secara normatif harus terlepas dari kekuasaan lain dalam negara.

Kekuasaan kehakiman yang merdeka membutuhkan kondisi yang seoptimal mungkin terlepas dari campur tangan lembaga negara lain, terutama eksekutif. Untuk mencapai tujuan tersebut secara maksimal, mekanisme pelaksanaan pengangkatan dan pemberhentian Panitera dan Wakil Panitera MA sudah waktunya untuk ditinjau kembali. Pengangkatan Panitera dan Wakil Panitera MA, tidak lagi diserahkan kepada Presiden, namun diserahkan kepada Hakim-hakim Agung MA, sejak dari proses pencalonan sampai dengan penetapan calon yang terpilih. Hasil dari pemilihan tersebut kemudian diserahkan kepada Presiden sebagai Kepala Negara untuk ditetapkan secara administrasi dengan Keppres. Sedangkan dalam hal pemberhentian Panitera dan Wakil Panitera MA, mekanisme pelaksanaannya dilakukan oleh Ketua MA dengan kewajiban untuk mendapatkan persetujuan terlebih dulu dalam sidang Hakim-Hakim Agung yang khusus diadakan untuk itu. Mekanisme seperti ini diharapkan akan membantu semakin terwujudnya Mahkamah Agung yang mandiri, bersih dan berwibawa.

14. Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan Sekjen, Irjen dan Dirjen Departemen.

Dasar hukum kekusaan ini adalah Pasal 29 ayat (1) Keppres No.44/1974. Ketentuan itu menyatakan bahwa Sekjen, Irjen, Dirjen dan Pimpinan Unit Organisasi lainnya yang setingkat dengan Dirjen diangkat dan diberhentikan oleh Presiden. Pernyataan Pasal 29 ayat (1) di atas sebenarnya menempatkan kekuasaan presiden ini dalam kategori kekuasaan Presiden yang mandiri, namun karena dalam prakteknya kekuasaan ini dilakukan dengan berkonsultasi terlebih dulu dengan Menteri yang bersangkutan.

Ketentuan ini secara normatif menempatkan kedudukan menteri departemen cenderung lemah, dalam kaitannya dengan pengangkatan dan pemberhentian pejabat-pejabat di bawahnya. Padahal Penjelasan UUD 1945 menyatakan dengan tegas bahwa menteri-menteri adalah pemimpin negara, yang dalam pelaksanaan pemerintahan sehari-hari merupakan orang yang paling mengerti kebutuhan departemen yang dipimpinnya.

Dalam rangka pemberdayaan institusi-institusi pemerintahan di tingkat pusat, maka dibutuhkan mekanisme yang memberikan kewenangan yang optimal kepada institusi-institusi tersebut dalam pelaksanaan tugasnya sehari-hari dengan konsekuensi logis tanggung jawab yang semakin besar akan diemban oleh institusi-institusi tersebut. Mekanisme pelaksanaan pengangkatan dan pemberhentian Sekjen, Irjen, Dirjen dan Pimpinan Unit Organisasi lainnya yang setingkat dengan Dirjen, di masa mendatang sebaiknya dilakukan dengan usul dari Menteri Departemen yang bersangkutan, dan pada saat pengangkatannya presiden harus memperhatikan dengan sungguh-sungguh usulan tersebut.

15. Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan Sekretaris Jenderal DPA.

Kekuasaan ini didasarkan pada Pasal 12 ayat (2) UU No. 3/1967 setelah diubah dan ditambah dengan UU No. 4/1978 tentang Dewan Pertimbangan Agung. Dalam ketentuan pasal tersebut dinyatakan bahwa Sekjen DPA diangkat dan diberhentikan oleh Presiden. Fungsi pokok dari Sekretariat Jenderal DPA adalah membantu pelaksanaan kinerja DPA di bidang teknis administratif. Dari ketentuan Pasal 12 ayat (2) tersebut, secara normatif kekuasaan presiden ini termasuk kategori kekuasaan presiden yang mandiri, namun karena dalam praktek pelaksanaan kekuasaannya selama ini Presiden berkonsultasi terlebih dahulu dengan DPA, maka kekuasaan ini digolongkan ke dalam kategori kekuasaan presiden dengan konsultasi. Walaupun begitu, kekuasaan yang terbesar dalam tetap dipegang oleh presiden.

DPA sebagai supra struktur politik negara yang berfungsi sebagai lembaga konsultatif negara, seyogyanya memiliki kewenangan yang mandiri dalam hal proses rekrutmen di lingkungan kekuasaannya sendiri. Hal ini akan menjaga kredibilitas dan kualitas pelakasanaan tugas DPA sebagai salah satu lembaga negara yang melaksanakan fungsi check and balance di dalam penyelenggaraan pemerintahan negara. Dalam kaitannya dengan pengangkatan Sekjen DPA, mekanisme pelaksanaan yang relevan di masa mendatang adalah menyerahkan sepenuhnya pelaksanaan kewenangan itu kepada DPA, sejak proses pencalonan sampai dengan penetapan calon yang terpilih. Presiden sebagai Kepala Negara berperan dalam hal menetapkan secara adminsitrasi hasil ketetapan DPA tersebut. Sedangkan dalam hal pemberhentian Sekjen DPA, kewenangan tersebut diserahkan kepada Ketua DPA dengan keharusan mendapatkan persetujuan dari para Anggota DPA dalam suatu sidang yang diadakan khusus untuk itu.

16. Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan Sekjen BPK

Dasar hukum dari kekuasaan ini adalah Pasal 16 ayat (2) UU No. 5/1973 tentang Badan Pemeriksa Keuangan. Ketentuan pasal ini menyatakan bahwa Sekjen BPK diangkat dan diberhentikan oleh Presiden atas usul BPK.

Badan Pemeriksa Keuangan adalah lembaga tinggi negara yang dalam pelaksanaan tugasnya terlepas dari pengaruh kekuasaan Pemerintah. Lembaga ini bertugas untuk memeriksa tanggung jawab pemerintah tentang keuangan negara dan memeriksa semua pelaksanaan APBN.

Untuk menjamin kemandirian BPK dalam pelaksanaan tugasnya, terutama peranannya dalam mengontrol pelaksanaan kekuasaan pemerintahan di bidang keuangan, pola rekrutmen dalam lembaga ini harus lepas dari campur tangan lembaga lain terutama lembaga yang dikontrolnya, yakni eksekutif. Mekanisme ini akan mengurangi kendala psikologis, administratif dan politis bagi pengisi jabatan dalam menjalankan tugasnya.

Pengangkatan dan pemberhentian Sekjen BPK yang dilakukan oleh presiden dengan menerima usul dari BPK sudah saatnya untuk diubah. Kebutuhan di masa mendatang adalah menempatkan BPK sebagai lembaga yang mandiri dalam melaksanakan segala proses adminsitrasi, rekrutmen dan pengambilan keputusan. Mekanisme dalam mengangkat dan memberhentikan Sekjen BPK harus diserahkan sepenuhnya kepada para anggota BPK. Peranan Presiden dalam hal pengangkatan adalah meresmikan hasil keputusan tersebut atau, dengan kata lain, menetapkan secara administrasi hasil keputusan BPK tentang pengangkatan Sekjen BPK sebagai Kepala Negara.

Dalam hal pemberhentian Sekjen BPK, Ketua BPK dapat memberhentikan Sekjen BPK dengan persetujuan Anggota-anggota BPK dalam sidang yang khusus diadakan untuk itu.

17. Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan Anggota-anggota MPR yang diangkat

Kekuasaan Presiden dalam mengangkat dan memberhentikan anggota-anggota MPR telah mengalami perubahan yang sangat signifikan pada masa setelah turunnya Presiden Soeharto dari jabatan presiden. Dalam UU No. 2/1985 tentang Susunan Kedudukan Anggota MPR, DPR dan DPRD dinyatakan bahwa pengangkatan dan pemberhentian anggota-anggota MPR yang diangkat adalah hak Presiden, baik melalui usulan Panglima ABRI (untuk utusan golongan karya ABRI) dan usulan organisasi golongan-golongan, maupun atas prakarsa Presiden. Sedangkan dalam UU No. 4/1999 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR dan DPRD, kekuasaan presiden dalam hal pengangkatan anggota-anggota MPR yang diangkat, hanya dalam hal penetapan secara administasi semata sebagai konsekuensi kedudukannya sebagai Kepala Negara. Utusan Daerah di MPR dipilih oleh DPRD I yang bersangkutan dan tata cara pelaksanaannya diatur dalam Peraturan Tata Tertib DPRD I tersebut. Dalam hal pengangkatan Utusan Golongan di MPR, DPR menetapkan jenis dan jumlah wakil dari masing-masing golongan. Pengusulan Utusan Golongan dilakukan oleh golongannya masing-masing dan diajukan kepada DPR untuk ditetapkan, tata cara penetapan anggota MPR utusan golongan ini diatur dalam Peraturan Tata tertib DPR-RI. Berkaitan dengan pemberhentian anggota-anggota MPR, UU No. 4/1999 menyatakan bahwa kekuasan presiden dalam hal ini hanyalah meresmikan secara administrasi pemberhentian anggota-anggota MPR tersebut dengan Keputusan Presiden sebagai Kepala Negara.

Perubahan mekanisme ini menyebabkan kekuasaan Presiden dalam hal pengangkatan anggota-anggota MPR sudah tidak lagi sebesar dahulu. Namun kebutuhan demokratisasi di masa mendatang menuntut tidak ada lagi anggota-anggota MPR yang diangkat baik oleh Presiden, Panglima ABRI maupun oleh DPR. Semua anggota-anggota MPR di masa mendatang adalah para wakil rakyat yang dihasilkan melalui pemilihan umum yang memang diadakan khusus untuk itu, sehingga dalam kedudukannya sebagai lembaga tertinggi negara, MPR dan DPR benar-benar merupakan wujud dari representasi rakyat Indonesia

18. Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan Anggota-anggota DPR yang diangkat.

Berbeda dengan kekuasaan mengangkat dan memberhentikan anggota-anggota MPR yang mengalami perubahan mekanisme yang signifikan dengan adanya UU No. 4/1999 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR dan DPRD, mekanisme pelaksanan kekuasaan ini tidak mengalami perubahan yang berarti. UU No. 2/1985 tentang Susunan Kedudukan Anggota MPR, DPR dan DPRD mengatur bahwa anggota DPR yang diangkat adalah anggota yang diambil dari golongan karya ABRI dan pengangkatannya ditetapkan oleh Presiden atas usul Panglima ABRI, begitu pula dalam hal pemberhentiannya.

Dalam Pasal 11 ayat (1) UU No. 4/1999 dinyatakan bahwa pengisian anggota DPR dilakukan berdasarkan hasil pemilihan umum dan pengangkatan. Dalam ayat berikutnya dinyatakan bahwa anggota DPR yang diangkat adalah anggota ABRI yang berjumlah 38 orang. UU ini tidak mengemukakan secara jelas apakah pengangkatan anggota-anggota DPR yang diangkat tersebut dilakukan oleh Presiden atau oleh Panglima ABRI.

Bila dilihat dari susunan ketatanegaraan RI, maka kedudukan Presiden sebagai Panglima Tertinggi ABRI memberikan kewenangan besar kepada Presiden RI dalam hal pengangkatan ini. Namun Pasal 12 ayat (2) UU No. 4/1999 menyatakan bahwa kekuasaan Presiden dalam hal pengisian keanggotaan DPR hanyalah dalam hal meresmikan secara administrasi keanggotan DPR dengan Keppres sebagai Kepala Negara. Apabila dilihat lebih lanjut, pasal-pasal yang mengatur pemberhentian anggota-anggota DPR yang diangkat menampakkan peran Panglima ABRI yang sangat besar, sehingga dapat dikatakan bahwa dalam hal pengangkatan anggota-anggota DPR yang diangkat, peranan Panglima ABRI juga sangat besar.

Di masa mendatang diharapkan tidak ada lagi anggota-anggota DPR yang diangkat. Hanya orang-orang yang dipilih melalui pemilihan umum yang dapat mengisi keanggotan di DPR. Dengan begitu, mekanisme pengangkatan dan pemberhentian anggota-anggota DPR yang diangkat tidak perlu ada dan diatur lebih lanjut dengan suatu peraturan perundang-undangan.

19. Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan Gubernur dan Direksi Bank Sentral.

Kekuasaan ini didasarkan pada Pasal 15 ayat (3) huruf b dan Pasal 17 ayat (1) UU No. 13/1968 tentang Bank Sentral. Dalam pasal-pasal tersebut dinyatakan bahwa Gubernur dan Direktur diangkat oleh Presiden atas usul Dewan Moneter dan Presiden dapat memberhentikan Gubernur dan Direktur meskipun jabatan yang bersangkutan belum berakhir. Ketentuan ini memberikan kekuasaan yang sangat besar kepada Presiden RI dalam menentukan pengisian jabatan Gubernur dan Direktur Bank Sentral.

Fungsi Bank Sentral dalam penyelenggaraan perekonomian negara, khususnya di bidang perbankan dan moneter, sangatlah penting. Kedudukan Gubernur BI selama masa orde baru sejajar dengan menteri-menteri dalam kabinet. Kekuasaan Presiden RI yang sangat besar dan tertutup dalam hal pengangkatan dan pemberhentian Gubernur dan Direksi BI membuka peluang suatu pelaksanaan kekuasaan yang sewenang-wenang.

Untuk menghindari terjadinya hal itu, dengan argumen yang sama dengan yang diberikan untuk mekanisme pengangkatan dan menteri-menteri kabinet, di masa mendatang kekuasaan Presiden yang sangat besar berkaitan dengan pengangkatan dan pemberhentian Gubernur dan Direksi Bank Sentral sudah selayaknya diatur dengan mekanisme pelaksanaan yang lebih mencerminkan adanya kontrol dari lembaga lain, agar suatu kekuasaan dilakukan secara transparan dan dapat dipertanggungjawabkan. Mekanisme yang paling tepat untuk dijalankan adalah mekanisme hearing di DPR, yang menuntut Presiden RI melakukan dengar pendapat lebih dulu untuk mendapatkan nasehat dan penilaian sebelum mengangkat dan memberhentikan Gubernur dan Direksi Bank Sentral.

20. Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan Rektor.

Dasar hukum pelaksanaan kekuasaan ini adalah Pasal 50 ayat (1) dan (2) PP No. 5/1980 tentang Pokok-pokok Organisasi Universitas/Institut Negeri. Ketentuan tersebut menyatakan bahwa Rektor Universitas/Institut Negeri diangkat dan diberhentikan oleh Presiden Indonesia atas usul Mendikbud. Sebelum mengajukan usul dan pengangkatan atau pemberhentian sebagaimana dimaksud, Mendikbud meminta pertimbangan Senat Guru Besar melalui Rektor.

Perguruan Tinggi merupakan sebuah institusi yang dituntut untuk memiliki kemandirian dalam hal pelaksanaan fungsinya sebagai lembaga pendidikan dan pengembangan ilmu pengetahuan. Insitusi ini diharapkan terlepas dari kepentingan-kepentingan politik dan ideologi tertentu yang dapat menghalangi institusi ini dalam menjalankan fungsinya. Dengan peranan dan tanggung jawab tersebut, perguruan tinggi kerap kali menjadi lembaga yang aktif dalam mengontrol dan memberi masukan kepada jalannya pemerintahan, sehingga dapat dikatakan lembaga ini juga merupakan bagian dari lembaga kontrol yang ada dalam suatu negara.

Agar pelaksanaan fungsi tersebut dapat tetap berjalan dengan baik, maka otonomi perguruan tinggi dalam penyelenggaraan fungsinya harus diberikan secara optimal. Pengangkatan rektor sebagai pimpinan dari suatu perguruan tinggi harus diserahkan sepenuhnya kepada perguruan tinggi tersebut. Pemilihan rektor universitas/institut negeri dilakukan oleh Senat Guru Besar dalam sidang yang khusus dilakukan untuk itu. Hasil pemilihan tersebut kemudian diserahkan kepada Presiden melalui Mendikbud untuk diresmikan secara administrasi dengan Keputusan Presiden.

21. Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan Deputi-deputi atau jabatan yang setingkat dengan Deputi LPND.

Kekuasaan ini didasarkan pada beberapa Keppres yang mengatur mengenai pembentukan Lembaga-Lembaga Pemerintahan Non-Departemen. Ketentuan-ketentuan tersebut menyatakan bahwa mekanisme pelaksanaan kekuasaan Presiden ini dilakukan atas usul Kepala LPND. Mekanisme pelaksanaan kekuasaan ini sudah cukup akomodatif dengan tuntutan demokrastisasi yang mendasarkan kebijakan pemerintahan pada prinsip bottom-up dan memberikan tanggung jawab yang cukup besar kepada kepala suatu institusi pemerintahan untuk menghasilkan suatu keputusan yang penting.

Demikianlah, dalam bab ini telah dideskripsikan, dianalisis dan diajukan rekomendasi terhadap hasil-hasil temuan penelitian mengenai mekanisme pelaksanaan kekuasaan Presiden RI. Kekuasaan Presiden RI yang selama ini lebih bersifat sentralistis, tertutup dan tidak akuntabel (unaccountable), diajukan untuk diubah dengan mekanisme-mekanisme yang sesuai dengan prinsip-prinsip check and balance dalam penyelenggaraan kehidupan kenegaraan.

Belum Ada Tanggapan to “ANALISIS TERHADAP MEKANISME PELAKSANAAN KEKUASAAN PRESIDEN RI DALAM HUKUM POSITIF INDONESIA”

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s

%d blogger menyukai ini: